РАЗЪЯСНЕНИЯ СПЕЦИАЛИСТОВ
ЧТО ДАЛ СТРОИТЕЛЯМ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Реплика специалиста по строительному нормированию
К.т.н. Каммерер Ю.Ю.
|
1. Где границы сферы технического регулирования? 2. Содержание технических регламентов 3. Подтверждение соответствия в строительстве. 4. Механизм создания нормативных документов |
Прошло уже два года со дня введения в действие Федерального закона о техническом регулировании. Можно подвести некоторые итоги.
Изменилось ли что-нибудь к лучшему в сфере технического регулирования в строительстве? Наметились ли положительные тенденции? Увы, положительно ответить ни на один из этих вопросов вряд ли возможно.
Еще на стадии подготовки Закона специалистам было понятно, что он ориентирован на массовое промышленное производство однородной продукции и плохо совмещается с реалиями строительства. Об этом много писали в строительной прессе, и повторять нет смысла. Доводы крупнейших специалистов по строительному нормированию не были услышаны, Закон был принят. Однако при его реализации обострились старые и возникли новые проблемы, некоторые из которых обсуждаются ниже.
Начинается работа по созданию новых видов нормативных документов – технических регламентов, предназначенных, как известно, для изложения обязательных требований, и национальных стандартов, применяемых на добровольной основе. Эти документы будут действовать в сфере технического регулирования, определенной как «правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия».
Согласно определению, «технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации)».
Возникает вопрос, какого рода требования имеются в виду, и где границы сферы технического регулирования? Автор полагает, что подразумеваются технические и только технические требования. Скорее всего, разработчики закона имели в виду то же. Однако пропущенное, видимо, ради красоты стиля, слово «технические» может явиться источником многих недоразумений. В обыденном сознании сегодня преобладает мнение, что технический регламент отныне является единственным видом документа, в котором могут излагаться любые обязательные требования к продукции и процессам.
Дело в том, что к строительной продукции и особенно процессам предъявляется множество требований разного характера и с разных сторон. Конечные потребители требуют, как обязательный минимум, обеспечения функциональной пригодности зданий и сооружений, заказчики, кроме того, выполнения определенной номенклатуры и объемов работ в определенные сроки. Административные органы, стремясь оградить население от неприятных воздействий ведущегося строительства, устанавливают различные ограничения для ведения работ. Инспекции охраны труда и профсоюзы требуют, скажем, ограждать места работ, даже если это мешает выполнению производственных процессов, и т.д., и т.п. Многие из этих требований по необходимости должны иметь обязательный характер. И все эти требования имеют разные механизмы создания, предъявления, реализации и контроля, которые едва ли получится корректно вписать в схемы, предусмотренные Федеральным законом о техническом регулировании.
Например, ряд требований по организации строительства (ограждение и режим использования стройплощадок и т.п.) являются требованиями к процессу производства продукции, но имеют административную природу. По своему смыслу они должны иметь обязательный характер. Поскольку, согласно ст.7 Закона, «не включенные в технические регламенты требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер», эти требования могут содержаться только в техническом регламенте, что трудно себе представить.
Подобные проблемы, вероятно, возникают и в других системах нормирования, например, в санитарно-эпидимиологическом или в природоохранном, где также много требований административного характера. Некоторые ведомства пытаются «решить» проблему путем ее игнорирования, механически преобразуя свои традиционные обязательные нормативные документы в технические регламенты. Вряд ли такой подход можно считать правильным.
Таким образом, представляется необходимым в Федеральном законе о техническом регулировании точно указать, что Закон подразумевает только технические требования и дать их однозначное определение. Если же допустить, что сфера технического регулирования может включать также организационные, административные или экономические требования, придется вносить многочисленные изменения в остальные разделы Закона, а также в смежные правовые акты.
Определенное недоумение вызывает содержание технических регламентов, изложенное в статье 7:
«1. Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:
безопасность излучений;
биологическую безопасность;
взрывобезопасность;
механическую безопасность;
пожарную безопасность;
промышленную безопасность;
термическую безопасность;
химическую безопасность;
электрическую безопасность;
ядерную и радиационную безопасность;
электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;
единство измерений».
Прежде всего, оно не вполне корректно сформулировано. Например, промышленная безопасность включает в себя и химическую, и механическую, и термическую, и некоторые другие виды безопасности. Упущен ряд моментов, имеющих прямое отношение к безопасности и регулируемых техническими средствами (например, защита от несанкционированного доступа). Но, самое главное, оно не покрывает всего перечня областей, в которых общество нуждается в обязательных технических требованиях, предъявляемых от имени государства. Главная конечная цель строительной деятельности – это создание благоприятных условий жизнедеятельности населения. И она не сводится к обеспечению безопасности.
Например, транспортные проблемы современных городов в определенной мере вытекают из заниженных (по современным меркам) нормативных требований к ширине проездов, количеству мест для стоянок и других градостроительных нормативов. Если же таких норм не будет вообще, легко представить себе, что в условиях недостатка бюджетных средств и дороговизны городской земли градоначальники при выделении участков недолго будут сопротивляться натиску инвесторов, даже при наличии утвержденных генпланов и градостроительных регламентов. Значит, необходимы обязательные государственные технические нормы, которые, по Закону, могут существовать только в виде технических регламентов. Новый Градостроительный кодекс предусматривает применение в градостроительной деятельности технических регламентов. Однако, согласно ст.7 Федерального закона о техническом регулировании, таких регламентов быть не может, поскольку, несмотря на жизненно важное для общества значение транспортных коммуникаций, оно не может быть корректно описано в терминах безопасности и единства измерений.
Если технические регламенты в самом деле намечается ввести в обиход в качестве единственного вида документа, в котором могут излагаться обязательные технических требований к продукции и процессам, необходимо тщательно проработать ст.7, охватив ею все жизненно важные для общества технические требования.
Имеются претензии к изложению вопросов, связанных с подтверждением соответствия, которое определено в Законе как «документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров». Это действие имеет большое значение в строительстве в силу специфики строительной продукции и процессов ее создания.
Прямые испытания строительной продукции частью невозможны в принципе, частью неудобны, поэтому проводятся достаточно редко и зачастую по второстепенным показателям качества. Решения о соответствии конечной строительной продукции (зданий и сооружений) принимаются на основании косвенных доказательств – накопленных в ходе строительства первичных документов о соответствии материалов, изделий, конструкций, инженерных систем, подтверждающих факты выполнения в процессе строительства требований строительных норм и правил и проекта.
На протяжении всего процесса проектирования и строительства здания или сооружения постоянно осуществляется подтверждение соответствия в виде экспертизы, приемки работ, конструкций и систем, а также законченных строительством объектов. В строительстве сложилась своя специфичная система процедур и документов по подтверждению соответствия, зафиксированная в строительных нормах и правилах. И эта система теперь должна быть почти полностью ликвидирована.
Федеральный закон о техническом регулировании содержит на этот счет противоречивые, по мнению автора, указания. С одной стороны, Законом установлен принцип установления перечня форм и схем обязательного подтверждения соответствия в отношении определенных видов продукции в соответствующем техническом регламенте (статья 19), что вполне разумно. Это могло бы дать возможность сохранить привычные для строительства правила подтверждения соответствия. С другой стороны, Закон жестко устанавливает формы подтверждения соответствия:
«Статья 20. Формы подтверждения соответствия.
1. Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер.
2. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации.
3. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах:
принятия декларации о соответствии;
обязательной сертификации.
4. Порядок применения форм обязательного подтверждения соответствия устанавливается настоящим Федеральным законом».
Возможно, эти формы исчерпывают все потребности производства промышленной продукции, но для строительной они мало пригодны. Сертификация, как обязательная, так и добровольная, очевидно неприемлема для строительной продукции. Невозможно представить себе сертификацию фундамента или законченного строительством производственного объекта.
При декларировании соответствия изготовитель или продавец продукции официально заявляет о соответствии продукции и прилагает свои доказательства или полученные с участием сторонних компетентных организаций (например, лабораторий). И это считается достаточным, чтобы признать продукцию соответствующей установленным требованиям. Такая схема представляется в принципе более конструктивной и уже прорабатывалась нами при разработке проекта Положения о приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов. Однако с принятием Федерального закона о техническом регулировании эта идея была оставлена, как нереальная для объектов строительства, поскольку п.6 ст. 24 названного закона предусматривает подачу деклараций о соответствии непосредственно в федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию. К тому же Закон ничего не говорит о проверке достоверности представленных доказательств, видимо, целиком полагаясь на презумпцию добросовестности производителя. А реальное положение дел с качеством строительства таково, что обойтись без внешнего контроля (технадзор заказчика-застройщика, государственный строительный надзор) и приемки сегодня невозможно.
Представляется необходимым устранить отмеченные недостатки Закона. В частности, для строительства и других отраслей, производящих уникальную, «штучную» продукцию (например, судостроения) целесообразно правила подтверждения соответствия излагать исключительно в технических регламентах.
Нельзя не затронуть еще один важный для специалистов по строительному нормированию вопрос – изменение механизма создания нормативных документов, в первую очередь наиболее важных – технических регламентов. Закон знаменует собой отказ от ранее применявшегося в стране ведомственного подхода к нормативному регулированию. Каждому ведомству была назначена определенная область, в пределах которой ведомство решало все вопросы руководства отраслью, в том числе и вопросы нормативного регулирования. Например, Госстрой России, ведавший строительством, заказывал ведущим институтам проекты нормативных документов, принимал их от разработчиков, организовывал обсуждение, утверждал, комментировал, контролировал их исполнение через подчиненный ему Госархстройнадзор, вносил необходимые изменения и отменял устаревшие нормативные документы. По мере коммерциализации страны некоторые ведомства нашли способ извлечения доходов из нормативной деятельности, устанавливая в нормах различные платные экспертизы и контрольные действия. В связи с этим Закон запретил ведомствам издавать обязательные нормативные документы.
Ведомственный подход, при всех своих недостатках, имел и достоинства. В частности, таким образом достигалось единство и планомерное обновление нормативной базы, а также качество нормативных документов.
Федеральный закон о техническом регулировании установил принципиально новую схему разработки и утверждения технических регламентов.
По этой схеме разработку проекта технического регламента может осуществлять любое лицо. Оно обязано опубликовать официальное уведомление в специальном печатном издании (в настоящее время в журнале «Вестник технического регулирования») и в Интернете. С момента опубликования уведомления о разработке проекта технического регламента он должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Далее проводится публичное обсуждение, по завершении которого проект технического регламента и перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц также должны быть доступны для ознакомления. После прохождения экспертизы в специальных комиссиях проект поступает в Государственную Думу, где принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов.
Данная схема заимствована из нормативной практики США, где она эффективно работает, опираясь на чрезвычайно активную профессиональную среду – инженерные общества и ассоциации, бесприбыльные организации по строительному нормированию и т.п. Федеральный закон о техническом регулировании тоже предусматривает возможность участия в нормотворческом процессе саморегулируемых организаций, однако неразвитость таких организаций в отечественном строительстве заставляет скептически оценить качество будущих технических регламентов по строительству.
Первым и пока единственным практическим результатом этого закона в строительстве явился массовый нормативный нигилизм. Многие строители, проектировщики и другие пользователи нормативных документов искренне считают, что действующие строительные нормы и правила и ГОСТы теперь утратили обязательный характер. Более того, на эту же позицию порой становятся и работники судебных органов и органов государственного надзора. Парадоксально, но при всех своих недостатках Федеральный закон о техническом регулировании как раз не дает оснований для упреков в этой части. Преемственность нормативной базы относительно корректно обеспечивается п.1 ст. 46 «Переходные положения», который есть смысл процитировать.
«1. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей».
Строительные нормы и правила (СНиП) являются нормативными документами федерального органа исполнительной власти. Следовательно, каждое из содержащихся в них требований, направленное на достижение хотя бы одной из названных законом целей, продолжает оставаться обязательными до введения в действие новых нормативных документов - технических регламентов. А таких требований в строительных нормах и правилах подавляющее большинство – не менее 80 %, поскольку существующая Система нормативных документов в строительстве изначально была нацелена на обеспечение, прежде всего, именно безопасности строительной продукции для жизни, здоровья и окружающей среды.
Таким образом, в нормативном нигилизме повинен не сам Федеральный закон о техническом регулировании, а его невнимательные читатели и популяризаторы.
В упрек закону в части преемственности нормативной базы строительства можно поставить то, что он оставил ее без присмотра и управления. Нормативное хозяйство – вещь довольно хлопотная. Необходимо обеспечивать системность всей совокупности нормативных документов, отменять устаревшие документы или отдельные их части, снимать возможные противоречия, давать официальные разъяснения нормативных положений, в обоснованных случаях, в виде исключения, разрешать отступления от нормативных требований, и т.д. А сегодня строительные нормы и правила напоминают бесхозное имущество, которым никто не управляет. Юристы пребывают в недоумении, а некоторые говорят, что сейчас якобы никто не вправе, например, отменить или поправить действующий СНиП, даже министерства – правопреемники Госстроя России.
Закон фактически рассматривает совокупность технических норм как застывшую систему и не содержит положений по ее развитию. Очевидно, что для изменения технической нормы необходимо в какой-то момент от нее отступить и испробовать на практике новое техническое решение. Для этого кто-то должен дать на это разрешение. Ранее Госстрой России на основании соответствующей записи в СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения" выдавал такие разрешения при условии выполнения дополнительных мероприятий по обеспечению безопасности. Получить это разрешение от Государственной Думы, принявшей соответствующий технический регламент, практически мало реально. Поэтому желательно делегировать в Законе такие полномочия соответствующему государственному органу (министерству, агентству или органу государственного надзора).
Таким образом, в Закон необходимо включить положения о том, кому поручается управление нормативной базой, в том числе официальное толкование технических регламентов и стандартов (разработчикам, утвердившему органу, надзору, министерству, агентству), выдачу разрешений на обоснованные отступления от требований технических регламентов, а также определить, может ли это быть платной услугой или нет.
Федеральный закон о техническом регулировании, к сожалению, дает много поводов для замечаний и предложений, которые не исчерпываются высказанными в настоящей статье. Хотелось бы надеяться, что совместные усилия законодателей и общественности со временем принесут свои плоды.