О мерах по реализации Федерального закона "О техническом регулировании"
ХРИСТЕНКО В.Б.
Министр промышленности и энергетики РФ
Материалы к заседанию Правительства РФ 24 декабря 2004 г.
Федеральный закон "О техническом регулировании" был принят 27 декабря 2002 г. и вступил в силу с 1 июля 2003 г. Закон юридически закрепил основы проведения реформы технического регулирования. Задачами реформы технического регулирования являются:
· построение прозрачной, понятной участникам рынка системы обязательных технических требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
· устранение избыточных административных барьеров, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия;
· предотвращение административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов по производству и обращению продукции в большей мере, чем это требуется с учетом имеющейся степени риска причинения вреда.
Реформа технического регулирования - одна из самых длительных по времени и масштабных с точки зрения законотворческой деятельности реформ, реализуемых в Российской Федерации в настоящее время. Законом "О техническом регулировании" предусмотрен переходный период в семь лет с момента вступления закона в силу. В течение этого срока полностью завершится переход к установлению обязательных требований только техническими регламентами, будет выстроена вся система технического регулирования на новой нормативной базе. Этот длительный срок обусловлен необходимостью создания новой системы федеральных законов - технических регламентов.
В соответствии с Законом основные документы этой системы делятся на 2 группы:
· технические регламенты, содержащие все обязательные требования по безопасности продукции и процессов производства;
· стандарты (национальные, корпоративные) для добровольного применения, которые являются инструментом подтверждения качества конкурентоспособности продукции.
В соответствии с положениями Закона технические регламенты принимаются в форме федеральных законов или постановлений правительства (в экстренных случаях - указами президента) после специально предусмотренных законом процедур общественного обсуждения, что в совокупности обеспечивает прозрачность и объективность установления требований, обязательных для применения. Законом определены правила и формы подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов, а также необходимые механизмы контроля и надзора в процессе обращения товаров.
В связи с этим для практической реализации Закона "О техническом регулировании" необходимо было принять ряд постановлений правительства и других нормативных правовых актов. В 2003 г. было принято 8 постановлений. Они определили: порядок деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию; процедуры опубликования уведомлений по проектам технических регламентов и национальных стандартов, самих проектов технических регламентов и заключений экспертных комиссий по техническому регулированию; порядок создания, ведения и опубликования общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации; порядок создания и функционирования федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов и единой информационной системы по техническому регулированию; порядок регистрации систем добровольной сертификации.
Таким образом, в 2003-2004 гг. завершился первый этап реформы, связанный с созданием организационных и правовых предпосылок развития реформы после принятия Закона.
С ноября 2004 г. фактически начался второй этап реформы, главными задачами которого являются:
I. Запуск разработки технических регламентов.
Основными элементами этого этапа являются: подготовка государственной Программы разработки технических регламентов, запуск процесса инициативной разработки технических регламентов заинтересованными лицами без привлечения бюджетных средств, создание системы информационного и методического обеспечения разработки технических регламентов, острая потребность в которой стала очевидной с началом активной разработки технических регламентов;
II. Создание основ для последующего практического применения новых технических регламентов, прежде всего, в области оценки соответствия.
После принятия достаточного числа технических регламентов наиболее важными станут вопросы практики их применения, которые будут выявляться по мере действия технических регламентов. Это составит третий этап реформы технического регулирования, который начнется с 2006-2007 гг.
Отдельный блок вопросов - развитие международного сотрудничества в области технического регулирования. Наиболее важные направления работы в данной области: участие Российской Федерации в интеграционных процессах - формировании Единого экономического пространства, Евразийского экономического сообщества; обеспечение процесса присоединения России к Всемирной торговой организации.
Федеральным законом "О техническом регулировании" установлено, что Правительство Российской Федерации разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. С этой целью Правительство утверждает Программу разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 гг.
Всего в Программу вошли 74 технических регламента, область их регулирования включает вопросы, находящиеся в компетенции различных федеральных органов исполнительной власти. Отбор исполнителей для реализации Программы проводится на конкурсной основе в соответствии с требованиями законодательства о поставках продукции для государственных нужд. В состав конкурсной документации включаются технические требования к проекту технического регламента, разработанные совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Финансирование Программы производится за счет средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете на 2004 г., и составляет 110 млн. руб. На 2005 г. заявлено финансирование в объеме 117 млн. руб. Дальнейшие работы по определению объемов финансирования программы будут проводиться в соответствии с действующим бюджетным законодательством с учетом предложений по ежегодному уточнению программы.
Дальнейшая реализация Программы и внесение инициативных проектов технических регламентов в установленном Законом порядке тесно связано с деятельностью экспертных комиссий по техническому регулированию. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа № 513 утверждено положение о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию. Вместе с тем, необходимо разработать и утвердить ряд документов, детализирующих деятельность таких комиссий.
В целях реализации п. 12 ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" Правительством Российской Федерации принято распоряжение о ежегодном уточнении Программы разработки технических регламентов.
Указанным распоряжением установлен следующий порядок организации и осуществления работ по уточнению Программы:
· в III квартале каждого года Минпромэнерго России будет осуществляться сбор предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и других организаций о внесении уточнений в Программу. Для привлечения широкого круга заинтересованных организаций и лиц информация о сборе предложений об уточнении Программы будет размещаться на официальном сайте в информационной системе общего пользования Минпромэнерго России;
· в IV квартале каждого года собранные предложения будут анализироваться и обобщаться Минпромэнерго России;
· сформированные предложения по уточнению Программы в I квартале следующего года будут направляться на утверждение в Правительство Российской Федерации, что обеспечит возможность учета корректировки программы в бюджетном процессе.
На современном этапе реформы технического регулирования стандартизация является ключевым фактором поддержки ряда направлений государственной политики, таких, как развитие конкуренции, внедрение инноваций, устранение торговых барьеров, расширение торговли, защита интересов потребителей, защита окружающей среды, государственные поставки и др.
Национальная система стандартизации должна стать экономически выгодной, как и в развитых странах, где за счет применения стандартов обеспечивается до трети экономического роста, например в Германии это примерно 10-15 млрд. евро в год.
Эта экономическая выгода достигается за счет того, что стандарты, опираясь на обобщенные достижения науки, техники и практического опыта, должны обеспечивать:
· техническую (конструктивную, электромагнитную и т.д.) и информационную (программную и т.д.) совместимость, а также взаимозаменяемость продукции, согласование и увязку показателей и характеристик продукции, кодирование, классификацию, унификацию, типизацию и агрегирование машин и изделий;
· единство методов технологического контроля и единство маркировки;
· качество продукции в интересах потребителя и государства;
· экономию всех видов ресурсов (снижение материалоемкости, энергоемкости, трудоемкости, применение ресурсосберегающих технологий);
· обороноспособность и мобилизационную готовность страны.
Фактически стандартизация как система добровольных требований охватывает практически все сферы хозяйственной деятельности и многие социальные области. Фонд национальных стандартов России составляет порядка 24 600 стандартов по основным сферам деятельности.
В России действует 15 систем и 10 комплексов стандартов, таких, как Единая система конструкторской документации (ЕСКД), Система стандартов безопасности труда (ЕСБТ) и другие.
Работы по стандартизации в Российской Федерации проводятся в рамках 357 технических комитетов по стандартизации. Структура фонда стандартов и ТК по стандартизации в основном соответствует действующей в международных организациях по стандартизации - ИСО, МЭК и др. Международное сотрудничество в области стандартизации осуществляется путем участия Российской Федерации в работе ведущих международных организаций по стандартизации - ИСО, МЭК и др. Российская Федерация является активным членом практически всех международных технических комитетов по стандартизации и принимает участие в разработке проектов международных стандартов, а также является автором многих из них. Представитель Национального органа по стандартизации выбран в Совет по оценке соответствия МЭК, который координирует деятельность 3-х систем сертификации МЭК.
Так, только в 2004 г. было зарегистрировано 57 межгосударственных стандартов, к которым присоединилась Российская Федерация, и 121 изменение к ним.
На данный момент уровень гармонизации национальных стандартов России с международными и региональными стандартами составляет около 37%, что примерно соответствует показателям промышленно развитых стран.
Основой совершенствования и развития системы стандартизации должны стать:
- Программа разработки национальных стандартов на 2005 г., которая должна обеспечить координацию и целостность системы стандартизации; разработку общепромышленных и базовых стандартов; безопасность потребителей и работников; выполнение требований по экологии; инновации (критические технологии); применение национальных стандартов в различных федеральных программах, в том числе при проведении закупок для государственных нужд;
- Концепция национальной стандартизации, разработка которой планируется в 2005 г.
Она должна способствовать достижению следующих основных целей:
· оптимальной увязки системы стандартов и системы технических регламентов;
· соответствия национальной системы стандартизации уровню развития национальной экономики, уровню развития научно-технического прогресса, материально-технической базы, обеспечивающей растущие требования развивающейся экономики;
· развития многопланового сотрудничества с международными и региональными организациями в разработке стандартов;
· разработки и введения полного перечня национальных стандартов и руководств, касающихся оценки соответствия;
· развития методического обеспечения оценки эффективности и результативности деятельности по стандартизации.
Информационное обеспечение работ по техническому регулированию предусмотрено Законом "О техническом регулировании" и Постановлением Правительства Российской Федерации "О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию".
Единая информационная система создается на информационно-технологической базе действующей автоматизированной системы обработки информации Ростехрегулирования.
В настоящее время созданы отдельные элементы и информационные ресурсы Единой информационной системы, в том числе базы и банки данных:
· основных документов, входящих в состав Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов;
· сведений по техническим комитетам, органам по аккредитации и испытательным лабораториям, выданным сертификатам соответствия в рамках системы сертификации ГОСТ Р;
· уведомлений о начале и окончании разработки технических регламентов и национальных стандартов.
В международной торговле большое значение имеют обязательные технические требования к продукции, которые устанавливаются законодательствами государств. Различие в технических требованиях к товарам, прежде всего обязательных требований, и национальные особенности правил и процедур оценки соответствия могут создавать существенные барьеры в международной торговле.
В настоящее время Российская Федерация принимает участие в работе различных международных и региональных международных организаций, направленной на устранение неоправданных и препятствующих торговле ограничений. В том числе Россия участвует в работе таких региональных международных организаций, которые развивают интеграционные процессы на территории бывшего СССР - Содружество независимых государств (СНГ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Единое экономическое пространство (ЕЭП), Союз России и Белоруссии.
В рамках этих организаций формируются проекты программ разработки технических регламентов, состав которых максимально гармонизирован по объектам технического регулирования. Количество предлагаемых к разработке технических регламентов по региональным программам распределяется следующим образом: ЕЭП - 23, ЕврАзЭС - 28, СНГ - 29. На сегодняшний день российская Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 гг. включает объекты регулирования, которые на 80% совпадают с предлагаемыми в рамках межгосударственных программ.
В рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) функционирует Межгосударственный совет по стандартизации стран-членов СНГ (МТС), при котором создана Научно-техническая комиссия по гармонизации технических регламентов государств-участников Соглашения (НТК ТР).
В рамках Евразийского экономического сообщества работы по гармонизации обязательных и добровольных требований к товарам осуществляются Комиссией по техническому регулированию, санитарным, ветеринарным и фитосанитарным мерам в торговле при Интеграционном Комитете.
В настоящее время разработан проект Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств-членов ЕврАзЭС, который проходит внутригосударственные процедуры согласования в государствах-членах ЕврАзЭС. Правительством Российской Федерации принято Постановление "О подписании Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств-членов Евразийского экономического сообщества". Этот проект Соглашения является наиболее проработанным и может быть положен в основу разработки аналогичных соглашений.
Реформа технического регулирования является важнейшей частью процесса реформирования российской экономики в целом.
В связи с этим очередными задачами являются:
· развитие и дополнение правовой базы для применения Закона, включая создание правовой и организационной основы для применения технических регламентов;
· разработка инфраструктурной основы системы технического регулирования.
В сфере оценки соответствия необходимо продолжить работы по сокращению перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации. Эта работа требует составления полного перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, поскольку ряд существующих систем обязательной сертификации в настоящее время не обеспечен нормативной базой высокого юридического уровня. По другим формам оценки соответствия работа по их оптимизации требует совершенствования системы сбора и анализа соответствующей информации, что, в свою очередь, связано с совершенствованием взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Ключевой задачей в области оценки соответствия является совершенствование применения аккредитации, что позволит обеспечить надлежащую базу для выполнения предприятиями процедур оценки соответствия.
В организационном сопровождении реформы существенная роль отводится созданию Правительственной комиссии по вопросам технического регулирования, деятельность которой будет способствовать ускорению процесса согласования решений, принимаемых в сфере технического регулирования, и повышению уровня координации между федеральными органами исполнительной власти.