СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СИСТЕМ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАЗАХСТАНА, РОССИИ И США
Содержание
|
1. Субординация и содержание нормативных документов 2. Структура технического регулирования 3. Разработка и применение стандартов 3.2. Международные » региональные стандарты
|
Новое законодательство Казахстана и России о техническом регулировании сделало большой шаг вперед по пути гармонизации с международной практикой.
Наиболее значимым достижением является приведение иерархической структуры нормативных документов в соответствие с положениями Соглашения Всемирной торговой организации «О технических барьерах в торговле)».
Несмотря на формальную разницу в употребляемых терминах, законодательство Казахстане, России и США четко делит нормативную техническую информацию на две категории: первая - технические регламенты; вторая - стандарты.
Принципиальная разница между этими категориями заключается (а) в задаче, которая решается данной категорией документов, и (б) в юридической силе документов данной категории. В иерархии нормотворчества, технические регламенты являются подзаконными актами. Если главной задачей закона является юридическое закрепление требований о том, что продукция, услуги и процессы должны быть безопасными для жизни и здоровья человека и окружающей среды, то главная задача технического регламента (как подзаконного акта) заключается в формулировании основных технических принципов, которыми следует руководствоваться в деле обеспечения безопасности, требуемой законом.
Стандарт, в свою очередь, является деталировкой принципов, заложенных в технических регламентах: эта деталировка достигается путем описания технических характеристик продукции, услуги или процесса, соблюдение которых делает данную продукцию, услугу или процесс безопасным для жизни и здоровья человека и окружающей среды. Как правило, рыночная экономика и связанная с ней конкуренция, допускают возможность альтернативных путей достижения безопасности. Этим объясняется многообразие стандартов на товары, которые предназначены для выполнения одной и той же задачи, однако выполняют эту задачу при помощи различных, альтернативных технологий.
Юридическая сила технических регламентов и стандартов определяется задачами, которые решаются каждой из этих двух категорий нормативных документов. Так, положения технических регламентов являются принципиальными и, как следствие, обязательными к соблюдению всеми лицами (государственными, физическими и юридическими) на всей территории страны.
В отличие от регламентов, стандарты являются добровольными нормативными документами, каждый из которых может предлагать альтернативный путь достижения безопасности. Понятие «стандарт» в новом законодательстве о техническом регулировании трактуется гораздо шире, чем это было принято в советском и постсоветском законодательстве. А именно, под термином «стандарт» подразумевается любой нормативный документ, применение которого основано на принципе добровольности. Таким образом, независимо от ярлыка документа - будь то «руководство», «методика», «указания», «нормы и правила», «инструкции» и проч. - все нормативные документы добровольного применения относятся к категории «стандарты».
Наиболее существенной точкой соприкосновения казахстанской, российской и американской систем технического регулирования является их двухярусная структура. Верхний ярус - нормативно-правовой и правовой и надзорный - составляют законы и подзаконные акты центральных государственных органов и административные функции государственных органов по контролю и надзору за соблюдением законодательства.
Нижний ярус - нормативно-технический - представляет из себя комплекс стандартов, технических условий и методической и справочной информации, производством и употреблением которой в той или иной форме занимаются все без исключения участники экономической деятельности.
В верхнем ярусе технического регулирования, между системами трех государств нет принципиальной разницы в том, какую цель преследуют и какие функции выполняют государственные органы: за государственными органами сохраняются рычаги принуждения (законотворчество и государственный контроль и надзор), позволяющие государству блюсти общественные интересы. Существуют, однако, определенные различия в том, какими путями достигается решение задач, поставленных перед органами исполнительной власти. А именно, казахстанская модель очень близка к американской, в то время как российская модель тяготеет к идеологии «Нового подхода», принятой в европейской модели технического регулирования (9).
Наиболее существенная разница между этими моделями прослеживается довольно легко, если попытаться найти ответ на вопрос «Кто занимается законотворчеством в области технического регулирования?». Под законотворчестом, в данном случае, подразумевается создание подзаконных актов в виде технических регламентов. Перед тем, как перейти к анализу законотворчества, сделаем небольшое примечание, что системы технического регулирования всех рассматриваемых государств основаны на принципе разделения властей. Однако уровень сбалансированности каждой системы разный. Российская система технического регулирования исходит из постулата о том, что исполнительная ветвь власти не может сочетать в себе законодательные и надзорные функции. Поэтому закон запрещает отраслевым органам исполнительной власти (министерствам и ведомствам) заниматься техническим законотворчеством (за исключением Президента и Правительства России, которым дано ограниченное право в экстренных случаях выпускать технические регламенты). Таким образом, российский закон перекладывает функцию технического законотворчества на центральный орган законодательной власти, заставляя законодателей заниматься несвойственным им занятием (обсуждение и принятие подзаконных актов инженерно-технического содержания), в то время как власть исполнительных органов ограничивается надзором и контролем.
Одной из причин такого радикального разделения полномочий явилось намерение высшего руководства страны положить конец коррупции чиновничества, которое поставило прежнюю систему технического регулирования на коммерческую основу. Другой отличительной чертой российской модели является положение о том, что «разработчиком технического регламента может быть любое лицо» (2) (ст. 9).
С одной стороны, это требование можно рассматривать как большое достижение в деле демократизации законотворческого процесса. С практической же точки зрения, оно ставит разработчиков в неравные условия ввиду того, что ресурсы и финансовые средства общественных организаций несопоставимы со средствами и ресурсами бизнеса. Кроме того, это создает опасность злоупотребления в виде лобирования частных интересов крупного бизнеса и монополий, которые, могут использовать право законодательной инициативы для разработки выгодных им регламентов и блокирования невыгодных путем «оплаты услуг» специалистов-разработчиков. В системах технического регулирования Казахстана и США прослеживается модель «сильных» органов исполнительной власти «в компетенцию которых входит установление обязательных правил и норм» (1) (Ст. 19, п. 2).
Казахстанская и американская модели исходят из того, что законодательная ветвь власти наделяет исполнительную ветвь власти ограниченными законодательными полномочиями. На основе законов, принимаемых законодательной властью, органы исполнительной власти формулируют, выпускают, изменяют и отменяют в пределах своей компетенции «обязательные правила и нормы» в виде нормативных правовых актов (технических регламентов). В США, к примеру, Управление по контролю за продуктами питания и лекарствами [FDA] выпускает регламенты, касающиеся санитарного состояния производства продуктов и лекарств. Управление по обеспечению безопасности на производстве [OSHA] уполномочено контролировать условия труда и охрану здоровья строительных рабочих и безопасность зданий и сооружений; соответственно, регламенты этого ведомства содержат довольно подробные требования к производству строительно-монтажных работ и безопасности строительных объектов. Отличительной чертой всех регламентов является то, что за исключением требований безопасности, они не содержат требований к конструктивным, технологическим, пользовательским или иным свойствам продукции или процесса, если эти свойства не связаны с обеспечением безопасности продукции или процесса. Разработка технических регламентов в руках государства обеспечивает возможность сохранения главенства общественных интересов (а именно, обеспечение безопасности и охрана здоровья людей и окружающей среды) над интересами частного бизнеса, которые зачастую могут идти вразрез с интересами общества.
В нижнем ярусе технического регулирования прослеживается близость казахстанской и российской систем и их кардинальное отличие от американской модели. Анализ схожих и отличительных характеристик, в конечном счете, сводится к оценке политики и роли центральных органов исполнительной власти в деле стандартизации. При этом следует сделать четкое разграничение между, «стандартами национального значения» и «стандартами для государственных нужд», иначе разница в терминологии, используемой в национальных законодательствах, может создать определенную неразбериху.
Так, технические стандарты национального значения - это стандарты, получившие одобрение национального органа по сертификации и предназначенные для широкого употребления, независимо от того, разработаны они государственной организацией или частным разработчиком. В российском законодательстве такие стандарты называются «национальными стандартами», в казахстанском «государственными стандартами». В США также есть категория «американских национальных стандартов», однако а это понятие вкладывается несколько иной смысл, нежели в российском и казахстанском законодательствах.
Что касается технических стандартов, разработанных государственными учреждениями и организациями для своих собственных нужд, а именно, стандарты для оценки продукции, изготавливаемой (закупаемой) по госзаказу (к примеру, стандарты на военную технику, топливо, материалы и проч.) или стандарты госпредприятий - эта категория стандартов не представляет интереса для широкой публики, поскольку круг пользователей этих стандартов ограничен государственными организациями и частными предприятиями, работающими по госзаказу.
Поскольку экономическая система СССР была практически целиком основана на централизованном планировании производства и госзаказе, не удивительно, что нормы и стандарты СССР в своей основе являются стандартами для нужд госзаказа. Соответственно, разработкой советских стандартов занималось исключительно государственно в лице Госстандарта и отраслевых министерств и ведомств, которые полностью контролировали весь жизненный цикл стандартов от разработки, согласования и одобрения до внесения Изменений и отмены. Наиболее характерной отличительной чертой казахстанской и российской систем является продолжение этой традиции, однако в значительно урезанном виде.
Новое законодательство - предусматривает непосредственное участие государства в процессах разработки, и одобрения стандартов национального значения, предназначенных для широкого употребления. Насколько эффективной будет эта модель для Казахстана и России в новых условиях рыночной экономики, покажет время.
Зарубежный опыт подсказывает, что на определенном уровне экономического развития, государство не в состоянии уследить за всеми процессами, происходящими в науке, технологиях и нестратегических отраслях экономики; Более того, на более высоких уровнях экономического развития, .когда размер валового национального продукта достигает нескольких триллионов долларов, вовлечение государства в процессы стандартизации на уровне разработки конкретных стандартов становится экономически нецелесообразным.
Тенденция отказа государства от вмешательства в процессы, происходящие в нижнем ярусе системы технического регулирования, хорошо прослеживаются на примере США. В истории США были периоды, когда доля стандартов, производимых государственным аппаратом (как для своих нужд, так и для нужд промышленности) составляла подавляющее большинство в общей массе стандартов, выпускаемых американскими разработчиками. Эта доля велика и сейчас, около 50 % (10), однако большинство государственных стандартов - это военные стандарты. (Поскольку у Пентагона нет своих производственных мощностей, закупки вооружений производятся у частных производителей, которые изготавливают продукцию в соответствии со стандартами военного ведомства.)
Вместо развития и поддержания государственных стандартов, в конце 1980-х - начале 90-х годов правительство США взяло курс на отказ от разработки стандартов силами государственных организаций и передачу стандартизации в частные руки.
С целью сокращения бюджетных расходов на разработку и поддержание ведомственных стандартов, федеральное правительство всячески поощряет практику адаптации и использования ведомствами стандартов частного сектора. Передача вопросов стандартизации в частные руки не означает, однако, отстранение государственных органов от участия в разработке стандартов. Письмо № А119 (1998) Администрации Президента США предписывает федеральным органам власти активно участвовать в процессе разработки негосударственных нормативов. Например, число представителей государственных инспекционных органов в технических комитетах Совета по международному (строительному) кодексу [ICC], составляет не менее 30 % от числа членов комитета. Государственные чиновники участвуют в процессе обсуждения и одобрения стандартов частного сектора на общих основаниях и по своему статусу не отличаются от других голосующих членов организацию-разработчика. В отличие от казахстанской и российской систем, американская модель в нижнем ярусе технического регулирования является саморегулируемой. Она предоставляет полную свободу участникам экономической деятельности в плане разработки и применения технических стандартов.
Эта свобода основана на принципе «спрос-предложение», который является основным регулирующим фактором. Предложение выражается в разработке стандартов (как правило, негосударственными организациями-разработчиками) для удовлетворения спроса, исходящего от участников экономической деятельности. В этой системе, государство выполняет двоякую роль: (а) самостоятельно разрабатывает и выпускает нормативные правовые акты, устанавливающие основные принципы безопасности и охраны здоровья, жизни и окружающей среды (регулирование в верхнем ярусе) и (б) создает благоприятные политико-экономические условия для негосударственных разработчиков стандартов (регулирование в нижнем ярусе).
Как было отмечено выше, в Казахстане и России в понятие «стандарт национального значения» вкладывается иной смысл, нежели в США. Несмотря на терминологическую разницу (в казахстанском законе используется термин «государственный стандарт», в российском - «национальный стандарт»), в России и Казахстане стандарт национального значения - это стандарт, разработанный под эгидой государства и утвержденный уполномоченным государственным органом по стандартизации.
Американское, законодательство не делает различия между стандартами, разработанными и утвержденными государственными и негосударственными разработчиками. «Американский национальный стандарт» - это скорее знак соответствия стандарта демократическим требованиям к процессу разработки и изменения стандартов, сформулированным Американским институтом национальных стандартов (ANSI). Однако в отличие от российских и казахстанских национальных органов по стандартизации. ANSI (являясь негосударственной общественной организацией, уполномоченной исполнять роль национального органа по стандартизации) не финансирует и напрямую не участвует в разработке национальных стандартов, а занимается аккредитацией разработчиков, давая им право самостоятельно определять, какие из разрабатываемых ими стандартов заслуживают маркировки ANS, «одобренный американский национальный стандарт».
В США около 200 организаций-разработчиков обладят аккредитацией ANSI, из них только четыре (I) государственных организации - Служба исследований в области сельского хозяйства Министерства сельского хозяйства США, Лаборатория информационных технологий Национального института стандартов и технологии (NIST) и две ядерных лаборатории Министерства энергетики США.
При видимой разнице в том, каким методом формируется библиотека стандартов национального значения, система каждого из рассматриваемых государств направлена на обеспечение качества разрабатываемых стандартов. Маркировка стандарта в качестве национального является определенной гарантией того, что данный стандарт разработан в соответствии с установленными процедурами и его содержание не противоречит законодательству, С другой стороны, если эта система подвергнется коррупции, чего нельзя исключать, такая маркировка может себя дискредитировать в глазах потребителей стандартов и может потерять свое значение как гаранта качества.
Порядок применения международных и региональных стандартов в казахстанском и российском законодательствах, примерно одинаков. Законодательство. Казахстана предусматривает прямое действие на территории республики стандартов, выпускаемых международными и региональными организациями по стандартизации, членом которых является Казахстан. При этом порядок применения таких стандартов определяется уполномоченным государственным органом по стандартизации.
Что касается прямого действия международных стандартов на территории России, закон предусматривает их применение «в установленном порядке» (2) (Ст. 14), однако не расшифровывает из чего этот порядок состоит.
Американский закон не делает различия между международными, региональными, иностранными и местными стандартами.
Стандарты организации занимают особое место в законодательстве трех государств. В Казахстане и России - это нормативные документы, порядок разработки, изменения, применения и отмены которых устанавливается организацией-разработчиком.
В американском законодательстве, все без исключений стандарты являются «стандартами организаций» независимо от статуса, юридической формы и местонахождения организации-разработчика: так, в категорию «стандарты » попадают международные, региональные и национальные стандарты иностранных государств, а также стандарты негосударственных организаций, как американских, так и зарубежных.
Весьма интересным представляется тот факт, что впервые за историю стандартизации в Казахстане и России законодательство, этих стран допускает прямое действие иностранных стандартов на своей территории. Единственным необходимым условием для этого является наличие «ссылки на указанные стандарты в контрактах и договорах» (1) (Ст. 24, п. 3) или в случаях, когда гражданско-правовые договоры требуют подтверждения соответствия на основе стандартов, указанных в договоре (2) (Ст. 20, п. 1).
При этом следует отметить, что казахстанский закон выделяет «нормативные документы по стандартизации иностранных государств» в отдельную группу (отличную от «международных» и «региональных» стандартов и «национальных стандартов иностранных государств») (1) (Ст. 24).
Ограничения на применение международных, региональных и национальных стандартов прописаны в законе довольно подробно, а то время как на применение «стандартов организаций иностранных государств» закон не устанавливает никаких ограничений за исключением требования получения у разработчиков разрешения на их применение.
Российский закон включает стандарты иностранных разработчиков в более группированную категорию документов, объединяющую «стандарты общественных научно-технических организаций, стандарты объединений юридических лиц стандарты коммерческих организаций», на применение которых не распространяются никакие ограничения (2) (Ст. 18).
Оба, российский и казахстанский законы, предусматривают использование норм и стандартов иностранных государств, международных и. региональных организаций «в качестве основы при разработке нормативных правовых актов в области технического регулирования полностью или частично», если они соответствуют целям технического регулирования (1) (Ст. 18, п. 4), (2) (Ст. 8, п. 4).
Если учесть тот факт, что большинство стандартов, разрабатываемых в США - это «стандарты организаций», то, отсутствие в российском и казахстанском законах ограничений на применение стандартов иностранных организаций можно трактовать таким обрезом, что в Казахстане и России может применяться любой стандарт США, если требования данного стандарта удовлетворяют казахстанского или российского потребителя и не противоречат требованиям казахстанского/российского законодательства в отношении обеспечения безопасности продукции, услуг и процессов для жизни и здоровья человека и окружающей среды.
В США могут применяться любые стандарты, независимо от статуса и местоположения их разработчика, при условии удовлетворения данным стандартом потребности пользователя. Естественно, положения применяемого стандарта не должны противоречить законодательству.
В законодательстве Казахстана и России, положение строительных норм и правил в иерархии нормативных документов не совсем ясно. Следует ли их относить к техническим регламентам, закрепляя их обязательность, или считать стандартами, признавая их добровольность? Вопрос остается открытым и требует решения.
В законодательстве США строительные нормы и правила занимают особое положение. Федеральное правительство не занимается прямым техническим регулированием объектов строительства (за исключением контроля условий труда и охраны здоровья строительных рабочих). Этим объясняется отсутствие в структуре правительства ведомства по управлению строительной отраслью страны.
Вопросы обеспечения безопасности конечной продукции строительной отрасли - зданий и сооружений - находятся в ведении органов управления административным образованием, на территории которого возводится объект. При этом муниципальным образованиям - городам и поселкам дана полная свобода нормотворчества в строительстве.
Соответственно, местные органы власти либо самостоятельно разрабатывают свои собственные строительные нормы, либо идут более быстрым и дешевым путем адаптации образцовых (модельных) строительных кодексов. Разработку и поддержание своих собственных строительных норм могут себе позволить только наиболее крупные города - Нью-Йорк и Чикаго. Оба города в настоящее время рассматривают возможность отказа от использования городских строительных норм и перехода к адаптации модельных кодексов, как это делает подавляющее большинство штатов и муниципальных образований. Главное отличие модельного кодекса от стандарта заключается в том, что модельный кодекс содержит собрание положений, распространяющихся на довольно широкую тематику, и предназначен для адаптации в качестве местного закона на территории того или иного административного образования с необходимыми поправками, учитывающими местные особенности.
Стандарт является нормативным документом более узкой тематики и применяется добровольно. Однако отдельные положения или текст стандарта в целом становится «обязательным по ссылке» в случае, если на этот текст содержится ссылка в адаптированном кодексе.
По факту своего существования, модельный строительный кодекс не имеет никакой силы и не обязателен к выполнению, за исключением случаев, когда он адаптируется в качестве обязательного на территории данного административного образования. Адаптация модельных строительных кодексов заключается в том, что местные законодательные власти принимают выбранный кодекс в качестве обязательного к применению в данном административном образовании. При необходимости в кодекс вносятся поправки.
Адаптированный на уровне штата кодекс по умолчанию является обязательным на территории штата, за исключением случаев, если в данном административном образовании субъекте штата принят свой собственный кодекс (как правило, адаптированный модельный кодекс).
В практике адаптации нередки случаи, когда на уровне штата адаптирован один кодекс, а в отдельном муниципальном образовании на территории этого штата адаптирован совершенно другой. Организации-разработчики модельных кодексов не занимаются контролем за выполнением требований адаптированных документов. Этим занимаются соответствующие федеральные, штатные и муниципальные инспекционные органы. Выручка от коммерческой реализации адаптированного кодекса идет организации-разработчику.
Несмотря на то, что федеральное и штатные правительства не вовлечены напрямую в процесс проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений, отдельные службы федерального и штатного уровня самым непосредственным образом оказывают свое влияние на строительную отрасль в тех сферах, где речь идет о возможной угрозе жизни и сохранности имущества граждан. Например, вопросами профессионального лицензирования архитекторов и инженеров-конструкторов ведает правительство штата. Разрешение на строительство выдается муниципальными властями при условии, если на строительной документации стоит печать и подпись лицензированного архитектора или инженера.
Производитель работ не имеет права допустить рабочих на объект без заключения местного инспектора федерального Управления по обеспечению безопасности на производстве.
Такое разделение не случайно и кроется в принятых в США принципах разделения полномочий между федеральным, штатными и местными органами управления.
При всей своей прогрессивности законодательство России и Казахстана, к сожалению, не учитывает особую важность строительных норм и правил в деле обеспечения безопасности зданий и сооружений.
Многолетняя практика строительства как за рубежом, так и в СНГ, показывает, что строительные нормы и правила занимают промежуточное положение между подзаконными актами и техническими стандартами. Разработка строительных норм - это, как правило, результат кропотливой научно-исследовательской и аналитической работы больших коллективов специалистов различного профиля.
Содержание строительных норм технически, слишком сложно для компетентного обсуждения и утверждения парламентариями в качестве технических регламентов (как это предлагается в российском законе). В то же время, значение строительных норм, как инструмента обеспечения безопасности в строительстве, слишком велико для того, чтобы их приравнивать к стандартам и использовать на добровольной основе.
Российская модель, где министерствам и ведомствам запрещено издавать обязательные к исполнению подзаконные акты, лишает органы исполнительной власти важного рычага технического регулирования, ослабляет законотворческую оперативность и эффективность работы государственных органов. С этой точки зрения, казахстанская модель технического регулирования имеет значительное преимущество перед российской. В Казахстане, как и в США, разработка и утверждение нормативных правовых актов в области технического регулирования (технических регламентов) осуществляется центральными органами исполнительной власти. Строительное ведомство Казахстана может использовать опыт промышленно развитых стран по созданию модельных строительных кодексов с учетом политических и экономических особенностей Казахстана.
Речь однако не идет о слепом копировании зарубежного опыта. Любой опыт всегда следует рассматривать в политическом и экономическом контексте. Так, практика применения модельных строительных норм в США и их адаптация местными органами власти - это результат совершенно конкретной административно-политической системы, в которой регулирование проектно-строительной деятельности является исключительной прерогативой местных органов власти.
В Казахстане административно-политическая система централизована и позволяет центральным органам власти регулировать строительство сверху, централизованно. Одним из путей технического регулирования в области строительства в Казахстане может быть разработка - в рамках деятельности Технического комитета по стандартизации ТК 55 «Архитектура, градостроительство и строительство» - технических регламентов по строительству, в качестве прототипа для которых можно было бы использовать модельные строительные кодексы США и Канады.
Это позволило бы создать единый национальный строительный кодекс Республики Казахстан, который (в силу своего статуса в качестве нормативного правового акта), стал бы нормативным документом, обязательным к исполнению на всей территории республики.
Таким образом, проблема обеспечения безопасности зданий и сооружений была бы решена на национальном уровне. Мы готовы принять самое активное участие в этих работах, применить многолетний опыт работы и накопленные знания в сравнительном анализе нормативов Казахстана, России, США и других стран и в разработке рекомендаций по использованию прогрессивных требований и положений этих нормативов в Республике Казахстан.
А.Р. Серых
SNIP REGISTER, INC.
Чикаго, США
1. Закон Республики Казахстан № 603-II «О техническом регулировании», 9 ноября 2004 г.
2. Федеральный закон Российской Федерации № 184-ФЗ «Об основах технического регулирования в Российской Федерации», 27 декабря 2002 г.
3. U.S. Code collection. - Comell Law School, Legal Information Institute: http://www.law.comell.edu
4. U.S. Department of Justice. Office of Public. Affairs Press Releases, http://www.usdoj.gov
5. National Institute of Standards and Technology (NIST). http://www.standards.gov
6. American National Standards Institute (ANSI). Standards Activities. Domestic Programs (American National Standards) Overview: http://www.ansi.org
7. Соглашение Всемирной торговой организации «О технических барьерах в торговле». Trade Topics. Technical Barriers to Trade: http://www.wto.org
8. Специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», 12 октября 2005 г.
10. Robert. B. Toth NIST Special Publication 806 «Standards Activities of Organizations in the United States», 1996.
11. United States Standards Strategy (USSS), 2005.